Psí vyhláška jako příklad nesmyslné regulace
Ačkoli je kvantitativní hledisko v případě nových zákonů, nařízení, vyhlášek a dalších právních předpisů spíše podružné, nelze přehlédnout, že množství nově navrhovaných předpisů na tuzemské scéně je takové, že realisticky nelze očekávat ani to, že by se s jejich obsahem byl schopen napříč různými obory seznamovat právník, natož pak občan a samozřejmě ani člen některého ze zákonodárných sborů, byť on je právě tím, kdo o takovém legislativním návrhu rozhoduje.
Vedle prostého počtu nově navrhovaných regulací, který akceleroval v době transformace a zvláště pak v období přípravy na vstup do Evropské unie, je zde ale též problematika bytnění nových právních předpisů, které upravují další a další sféry života společnosti. Činí tak neustále detailnějším způsobem a čím dál tím častěji zavádí namísto obecných pravidel pravidla až pitoreskně konkrétní a popisná. Taková snaha o popisnost a postihnutí každé možné jednotlivé eventuality pak zcela nutně naráží na různorodost, pestrost a dynamiku skutečného života. Fakt, že se pak neustále objevují další příklady „mezer v právní regulaci“, pak pro změnu vede opět k přijímání dalších (a obvykle ještě popisnějších) regulací.
Nové právní předpisy až příliš často nařizují povinnosti a stanovují zákazy, které se sice dotýkají určité sféry problému, který má příslušný legislativní návrh řešit, ale samotný problém buď vlastně neřeší nebo jej často nechtěně zhoršují. Učebnicové příklady v podobě regulace nájemného (resp. i většiny jiných cenových regulací včetně např. zákonem stanovované minimální mzdy) či antimonopolního zákonodárství (kartelového práva) jsou velmi dobře známy a popsány. Určité distorzivní dopady však bude mít většina moderních právních předpisů.
Přestože by měla ve sporných případech pomoci obvyklá právnická výkladová pravidla a právní principy, v současném stavu právního řádu, a to především na úrovni právních předpisů nižší právní síly, „technických“ předpisů nebo předpisů ve své podstatě „procesních“, jsou možnosti těchto tradičních právnických metod vesměs značně oslabovány a rozmělňovány. Právní výklad se pak stává – vlastně hned v závěsu za tvorbou práva – v jen stěží přijatelné míře voluntaristickým.
Jen z poslední doby si lze vybavit mnohé debaty nad změnami legislativy upravující zadávání veřejných zakázek (po kolikáté už!), novelizaci právní úpravy jednání Poslanecké sněmovny (která po svém přijetí jednání dolní komory parlamentu pro vnějšího pozorovatele značně znepřehlednila), samozřejmě pak i otázku elektronické evidence tržeb či debat o změnách ve (stále ještě novém) občanském zákoníku. Přestože se ve všech těchto případech jedná o zásadní a komplexní témata, chtěli bychom se dále zmínit o jednom konkrétním návrhu právního předpisu, který by se mohl v již blízké budoucnosti vztahovat na takřka desetinu obyvatel tuzemské metropole.
Pražská psí vyhláška
Jde o návrh obecně závazné vyhlášky provádějící § 24 odst. 2 zákona na ochranu zvířat proti týrání, kterým v současné době orgány hlavního města usilují zavést (po vzoru dalších nejen českých měst) obecnou povinnost majitelů psů vodit jejich psy na většině veřejných míst na vodítku. I na tomto v podstatě marginálním tématu, lze řadu z výše uvedených problematických aspektů moderní tvorby práva ukázat.
Na jedné straně takovýto předpis v zásadě řeší zástupný důvod a nikoli samotný problém, na nějž v sadě asi cílí - nejde přeci o řešení problému, že pražští majitelé psů nemají (většinově? resp. v jakém podílu případů?) psa na vodítku, ale o to, že některé psy jejich držitelé dostatečně neovládají. To jsou ale relativně odlišné problémy, které mezi sebou nemají nijak těsnou kauzální vazbu. Nepochybně si lze představit i zcela neovladatelného psa na vodítku (naopak kauzalita vodítka a neovladatelnosti vedeného psa může být právě opačná, jak se pokusíme naznačit dále).
Ačkoli může v jistém krátkém časovém období dojít k očekávaným, tedy obecní vyhláškou předvídaným důsledkům v tom směru, že psi v Praze budou voděni více na vodítkách, v delším období již mohou být důsledky velmi odlišné. V současné době přijímaný návrh bude totiž na svém počátku dopadat na psy, kteří byli vychováváni k tomu, aby (ti vychovaní a alespoň základně vycvičení) museli především poslouchat hlasové povely svého průvodce, přitom ale byli na vodítko navyklí (jeho použití i dnes např. v prostředcích hromadné dopravy apod. je nezbytné). Následně však se bude zvyšovat podíl psů, kteří budou vychováváni již jen na vodíku a nebo mimo veřejný prostor. Obě varianty jsou pro majitele psa zdánlivě celkem pohodlně – může psa ovládat přímo a nemusí jej cvičit k poslušnosti ke slovním povelům a jiným dovednostem při pohybu po městě (např. schopnost psa pohybovat se samostatně jen po chodníku). Takoví psi však jsou ve svém důsledku méně poslušní a vychovaní než psi vychovávaní bez vodítka. Lze tedy očekávat, že v důsledku přijetí takovéto vyhlášky sice zřejmě částečně ubyde psů na veřejných místech, současně ale projevy psů vyrostlých na vodítku budou ve vztahu ke svému okolí problematičtější.
Na cestě k detailním regulacím
Přesto však je zřejmé, že česká právní regulace je v některých, byť spíše negativních ohledech stále ještě takříkajíc v plenkách. Zmiňovaný návrh pražské vyhlášky není sice ani zdaleka v České republice první (naopak se zdá, že mezi např. statutárními městy je Praha jedním z posledních, kdo obdobné povinnosti stanovujícím právním předpisem nedisponuje). Tuzemské municipální předpisy jsou ovšem (podobně jako onen návrh hlavního města) doposud v zásadě značně stručné. Jen výjimečně jde kupříkladu o předpisy, které jsou členěny do více než 10 ustanovení (za značně detailní lze považovat třeba českobudějovickou vyhlášku č. 1/2013 s jejími 11 články, které řeší též i označování psů, maximální přípustnou vzdálenost psa od jeho průvodce na cyklostezce a uvádí řadu ustanovení duplicitně opakujících ustanovení právních předpisů vyšší právní síly).
Naproti tomu v západní Evropě, kde obdobné předpisy rovněž nejsou výjimkou, jde často o značně rozsáhlé a detailní regulace. Jako příklad lze uvést například berlínský „psí zákon“ (Gesetz über das Halten und Führen von Hunden in Berlin z 29. září 2004) zvící 9 stran normativního textu a upravujícího nejen konkrétní maximální přípustné délky vodítek v parcích na jedné a v obytné zástavbě a uvnitř budov na druhé straně, ale i ohlašovací povinnosti či povinné pojištění způsobených škod a zakotvujícího též komplikovaný povolovací systém pro některá plemena považovaná za nebezpečná. Pokud bychom se mohli pokusit vysvětlit míru a hloubku této regulace u nás a např. právě v Berlíně, lze v prvé řadě uvažovat o onom tlaku na postupné překlenování mezer v dosavadní právní úpravě. Na západě bylo jednoduše více času na to postupnými změnami dřívějších právních norem dopracovat se k detailnějším a rozsáhlejším regulacím (resp. bylo bezprostředně jednoduší takové regulace přejímat). Překlenování mezer dosavadních regulací však velmi často (a to platí obecně, nikoli jen pro místní vyhlášky o vodění psů na vodítku) zastírá jednoduchý fakt, že odstranění nedostatků a nekonzistencí v dříve přijatých právních předpisech by bylo často mnohem vhodnější učinit prostřednictvím přehodnocení příslušné regulace jako takové, jejím zjednodušením, lepším zacílením na problém (část berlínského zákona směřující na nebezpečná plemena je právě zřejmě takovouto snahou, byť dosti těžkopádně realizovanou) anebo prostě jejím zrušením bez náhrady (tj. deregulací).
Spoluautorem tohoto textu je Jan Bartošek, právník působící ve státní právě a autor knihy Ekonomický přístup k právu (C. H. Beck 2015)