Pár poznámek z praxe rozkladových komisí

V následujícím textu bych se chtěl pozastavit nad některými skutečnostmi týkajícími se činnosti rozkladové komise. Vedle charakteristiky této komise bych chtěl poukázat také na některé problémy, se kterými se rozkladové komise v praxi potýkají a které jsem i já sám musel ve své dosavadní praxi (poznamenané působením v několika rozkladových komisích) řešit.

Obecně k rozkladové komisi

Jak předpokládá ustanovení § 152 odst. 3 správního řádu, musí návrh na rozhodnutí ministra nebo vedoucího jiného ústředního správního úřadu o rozkladu podat rozkladová komise. Nemusí se ovšem jednat pouze o rozhodnutí ministra nebo vedoucího jiného ústředního správního úřadu, ale v obdobném postavení je i bankovní rada České národní banky nebo rada Českého telekomunikačního úřadu. Fakticky tak v České republice působí necelé tři desítky rozkladových komisí.

Správní řád předpokládá nezbytné zapojení rozkladové komise a priori do procesu rozhodování o rozkladu. Přestože je návrh rozkladové komise nezávazný, absence jejího návrhu by bylo poměrně závažným procesním pochybením. Zapojení rozkladové komise ovšem nepředpokládá správní řád pouze ve vztahu k rozkladu, jak by označení této komise naznačovalo, ale rovněž ve vztahu k podnětu k provedení přezkumného řízení. V této souvislosti může být otázkou, jestli mají být rozkladovou komisí posuzována nejen správní rozhodnutí, ale například také opatření obecné povahy, pokud by byla ústředním správním úřadem vydávána. Domnívám se, že ano. V souladu s § 174 odst. 2 správního řádu lze totiž soulad opatření obecné povahy s právními předpisy posoudit v přezkumném řízení, přičemž krom lhůty pro zahájení přezkumného řízení, resp. účinků rozhodnutí v přezkumném řízení nepředpokládá toto ustanovení žádnou jinou odchylku od obecné úpravy přezkumného řízení.

Naopak rozkladová komise nemusí být nutně využívána při rozhodování o obnově řízení nebo při dalších úkonech, kde vystupuje ministr nebo vedoucí jiného ústředního správního úřadu jako nadřízený správní orgán (například při přešetřování vyřízení stížnosti nebo při posuzování, zda má být přijato opatření proti nečinnosti). Dokonce ani v případech, kdy byl určitý rozklad již dříve projednán v rozkladové komisi, a následně bylo rozhodnutí o rozkladu zrušeno soudem, nevzniká podle mého názoru povinnost projednat jej před novým rozhodnutím o rozkladu znovu v rozkladové komisi (i když osobně bych toto projednání doporučoval také pro tyto případy).

Členové rozkladové komise jsou jmenováni ministrem nebo vedoucím jiného ústředního správního úřadu. Ten jmenuje nejen předsedu a další členy rozkladové komise, ale také například předsedy senátů rozkladové komise (jsou-li zřízeny). Zároveň by měl rozhodovat např. o případném rozdělení působnosti těchto senátů. Kdo je jmenován členem rozkladové komise, je výlučně v pravomoci ministra nebo vedoucího jiného ústředního správního úřadu. Správní řád nestanoví žádné kvalifikační předpoklady a hovoří pouze o „odbornících“, kteří nejsou zaměstnanci zařazení do ústředního správního úřadu a musí tvořit většinu členů rozkladové komise.

Zákon v případě členů rozkladové komise nestanoví délku jejich funkčního období a je tedy na uvážení ministra nebo vedoucí jiného ústředního správního úřadu, zda je jmenuje na dobu neurčitou nebo na určité časové období. Délka tohoto funkčního období ovšem není až tak rozhodující, protože jmenovaní členové mohou být ministrem nebo vedoucím jiného ústředního správního úřadu rovněž odvoláni, a to i před koncem tohoto funkčního období. K tomu si ovšem dovolím poznamenat, že podle mého názoru by k tomuto odvolávání mělo docházet spíše výjimečně a pouze v nezbytných případech, například proto, že člen rozkladové komise není schopen (pro nemoc nebo jiné překážky) svou funkci vykonávat. V zájmu zachování určité nezávislosti rozkladové komise nepovažuji za správné (byť bohužel nikoli za nemožné), aby byl někdo odvoláván pouze za své názory, které zrovna neodpovídají názorům ministra nebo vedoucího jiného ústředního správního úřadu, u kterého byla daná rozkladové komise zřízena. Pokud by byla rozkladová komise ad hoc obměňována pouze proto, aby dávala takové návrhy pro rozhodnutí o rozkladu, které si ministr, popř. vedoucí jiného ústředního správního úřadu představuje, ztrácelo by projednání rozkladu v rozkladové komisi svůj význam, protože by se z poradního orgánu stala nástrojem (z)vůle toho, komu má radit.

Na rozdíl od předchozího správního řádu zpřísnil současný správní řád požadavky na složení rozkladové komise. Stanoví nejen, že komise musí mít nejméně pět členů, ale především to, že většinu členů rozkladové komise musí tvořit externí odborníci, tedy takoví, kteří nejsou zaměstnanci zařazení do ústředního správního úřadu, který dané řízení vede. Toto ustanovení by mělo přispět k tomu, že většina členů rozkladové komise nebude ve věci podjatá, resp. nebude mít tendenci potvrzovat rozhodnutí svých kolegů ze správního orgánu, který řízení vede. Výjimku z tohoto pravidla zakotvuje například zákon o ochraně hospodářské soutěže pro řízení u Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže. Tento úřad měl zřejmě obavu, že by mohlo být problematické garantovat účast většiny takových externích odborníků, kteří by měli výbornou znalost předpisů (vnitrostátních i komunitárních) o ochraně hospodářské soutěže.

K jednání rozkladové komise

Pokud jde o charakter rozkladové komise, lze z ustanovení § 152 správního řádu i ze související soudní judikatury zcela jednoznačně dovozovat, že rozkladová komise není sama správním orgánem, ale je jen poradním orgánem správního orgánu. Proto také představují její výstupy pouze určitá doporučení (poskytnutí nestranného právního názoru) a nikoli závazné posouzení určitého případu.

V otázce usnášeníschopnosti je možné se pozastavit nad ustanovením § 152 odst. 3 věty poslední správního řádu, podle kterého musí být senáty nejméně pětičlenné. Podle správního řádu obecně platí, že kolegiální orgán je způsobilý se usnášet, je-li přítomna nadpoloviční většina jeho členů. Usnesení je pak přijato nadpoloviční většinou hlasů přítomných členů. To by mělo platit jak v případech, kdy rozkladová komise jedná jako celek, tak také v případech, kdy jedná v jednotlivých senátech (tento názor osobně preferuji). Lze se však setkat rovněž s názorem vycházejícím právě z § 152 odst. 3 věty poslední správního řádu, podle kterého bez ohledu na velikost konkrétního senátu musí být pro usnášeníschopnost přítomno alespoň pět jeho členů. Tento názor sice přímo neodporuje textu zákona, nicméně by mohlo vypadat poněkud zvláštně, pokud by byl senát například dvacetičlenný a usnášeníschopnost by byla dosažena již při přítomnosti pěti jeho členů.

K účasti na jednání rozkladové komise uvádím, že je třeba rozlišovat celkové jednání na jeho úvodní část a závěrečnou poradu a hlasování. Není vyloučeno, aby se úvodní části účastnily vedle členů rozkladové komise i další osoby, například úřední osoby, které se podílely na vydání rozhodnutí v prvním stupni. Vyloučeno nemusí být teoreticky ani to, aby byl jednání přítomen i účastník řízení, popř. jeho právní zástupce. Jejich přítomnost by měl řešit jednací řád rozkladové komise.

V případě závěrečné porady a hlasování ustanovení § 134 odst. 1 správního řádu uvádí, že při poradě a hlasování mohou být přítomni pouze členové kolegiálního orgánu a osoba, která je pověřena sepsáním protokolu. Domnívám se, že toto ustanovení by mělo být aplikováno rovněž v případě rozkladové komise, která je pouze poradním orgánem ministra nebo vedoucího jiného ústředního správního úřadu. Za sporné však považuji to, zda toto ustanovení aplikovat vůči ministrovi, resp. vedoucímu jiného ústředního správního úřadu v případě, že by se jednání rozkladové komise účastnil. Podle jazykového výkladu § 134 odst. 1 správního řádu by měla být jeho účast při poradě a hlasování rozkladové komise vyloučena. Na druhou stranu si však musíme uvědomit, že rozkladová komise je jeho poradním orgánem a z logiky věci by bylo vhodnější, kdyby byla jeho účast rovněž při poradě a hlasování rozkladové komise přípustná a mohl se tedy „z první ruky“ dozvědět, jak o návrhu rozhodnout (srov. blíže též JEMELKA, L., PONDĚLÍČKOVÁ, K., BOHADLO, D. Správní řád. Komentář. 4. vydání. Praha: C.H.Beck, 2013, s. 635).

Závěrem lze dodat, že význam rozkladové komise je z povahy věci větší tam, kde tento ministr, popř. vedoucí jiného ústředního správního úřadu přistupuje k vyřizování rozkladů čistě formálně a bez dalšího dá na názor rozkladové komise. Zde je rozdíl rozkladové komise od skutečného správního orgánu rozhodujícího s konečnou platností pouze nepatrný (a čistě formální, daný textem zákona). Naproti tomu tam, kde se ministr, popř. vedoucí jiného ústředního správního úřadu problematikou jednotlivých rozkladů výrazněji zabývá a návrhy rozkladové komise se ne vždy řídí, ustupuje význam rozkladové komise do pozadí a je zřejmé, že její zapojení do procesu vyřízení rozkladu je sice nezbytné, ovšem nikoli klíčové.