Několik poznámek k návrhu uprchlických kvót v rámci Evropské unie

Evropská komise svým sdělením ze dne 13. května 2015 o tzv. „Nové agendě v migraci“ rozvířila poměrně emotivní debatu o roli členských států v azylové a migrační politice EU. Některé úvahy Evropské komise zřejmě vybočily ze stávajícího konsensu členských států a vyústily mimo jiné do projektu povinných uprchlických kvót, resp. kvót na přerozdělování osob žádajících o mezinárodní ochranu. U této příležitosti uspořádalo Centrum bezpečnostních studií vysoké školy CEVRO Institut ve spolupráci s odborníky Odboru azylové a migrační politiky Ministerstva vnitra podnětnou konferenci na téma „Bruselská revoluce azylové a migrační politiky – Nová agenda v migraci“.

S velkým napětím očekávaný návrh Evropské komise ze dne 27. května 2015 představuje bližší podmínky a pravidla pro aplikaci uprchlických kvót. V tomto textu se nebudeme věnovat obecné problematice legitimity a legality navrhované úpravy ve světle práva EU, ale chceme se místo toho krátce zamyslet nad konkrétními parametry, podle nichž mají být podle Evropské komise kvóty pro jednotlivé členské státy stanoveny.

Pravidla přerozdělování

Podle návrhu Evropské komise má vzniknout rozhodnutí Rady upravující relokaci osob žádajících o mezinárodní ochranu mezi členskými státy. Toto rozhodnutí má být koncipováno jako dočasné opatření na 24 měsíců. Návrh Evropské komise předpokládá, že relokace uprchlíků bude provedena ve prospěch dvou států, a to Itálie a Řecka, protože podle statistik EU byly právě tyto dva státy v roce 2014 vystaveny mimořádnému nárůstu počtu nelegálního překročení hranic (o 277% v případě Itálie a o 153% v případě Řecka). Návrh rozhodnutí počítá s relokací celkem 40.000 uprchlíků, přičemž podle čl. 4 návrhu má být 24.000 uprchlíků relokováno z Itálie a 16.000 z Řecka. 

V čl. 3 odst. 2 návrhu se zabývala Evropská komise otázkou, kteří konkrétní žadatelé o mezinárodní ochranu mají být z Itálie a Řecka odsunuti do jiných členských států EU. Vzhledem k tomu, že Evropský soud pro lidská práva a Soudní dvůr Evropské unie v minulosti již potvrdily, že podmínky pro žadatele o azyl jsou v Řecku a částečně také v Itálii neúnosné, mohla by mít většina uprchlíků v těchto dvou zemích zájem o relokaci do jiných členských států. Evropská komise se rozhodla tento problém řešit podle úspěšnosti žadatelů z určitých zemí v azylovém řízení. Relokováni mají být občané států, u nichž byl podíl úspěšných žádostí o mezinárodní ochranu podle aktuálních statistik Eurostatu větší než 75%. Na základě dat dostupných pro rok 2014 se má tedy jednat pouze o osoby pocházející ze Sýrie a Eritreje. 

O konkrétní výběr relokovaných uprchlíků se mají postarat dotyčné členské státy ve spolupráci s Evropským podpůrným úřadem pro otázky azylu (EASO). Členské státy, do nichž mají být uprchlíci přemístěni, mohou do Itálie a Řecka pro tyto účely poslat své styčné důstojníky. Podle čl. 5 návrhu rozhodnutí má být přednost zajištěna zvlášť zranitelným osobám, jakými jsou např. nezletilé osoby s doprovodem i bez doprovodu, zdravotně postižené osoby, starší osoby a těhotné ženy, obětí obchodování s lidmi či oběti fyzického násilí. Je samozřejmě otázkou, nakolik je přesun do jiného členského státu ideálním řešením pro tyto skupiny a zda by nebylo vhodnější jim další cestu ušetřit. Na druhé straně můžeme v navrhované úpravě spatřit potvrzení, že situace v Itálii a Řecku je natolik špatná, že transfer do jiného členského státu představuje pro dotyčné soby v každém případě lepší variantu. Finální rozhodnutí o tom, zda bude relokované osobě poskytnuta mezinárodní ochrana, bude na hostitelském členském státě.

Ve svém návrhu se snažila Evropská komise také vypořádat s právní ochranou konkrétních žadatelů o mezinárodní ochranu, kteří mají být relokováni z Itálie a Řecka do jiných členských států. Na jedné straně se může vyskytnout problém, že je o relokaci konkrétní osoby rozhodnuto proti její vůli a že dotyčný skončí v členském státě, do kterého vůbec nechtěl. Na straně druhé lze ovšem namítnout, že uprchlík nemá právo vybrat si stát, ve kterém chce požívat azyl. Čl. 6 návrhu předpokládá, že Itálie a Řecko mají uprchlíka včas informovat o probíhajícím relokačním řízení a doručit mu rozhodnutí o relokaci. S možností odvolání či jinými právními prostředky proti rozhodnutí návrh Evropské komise nepočítá. Pro případ, že se relokovaná osoba přemístí do jiného členského státu, odkazuje čl. 6 odst. 5 návrhu na směrnici 2008/115/ES (tzv. návratovou směrnici) a nařízení č. 604/2013 (tzv. Dublinské nařízení). Tyto právní akty obsahují mimo jiné úpravu podmínek, za nichž žadatelé o mezinárodní ochranu mohou být zajištěni. Aktuální návrh Evropské komise se k tomuto problému nevyjadřuje blíže.

Jeden z praktických problémů přitom může spočívat v tom, že výpočet průměrné úspěšnosti žadatelů o azyl z určité země na celoevropské úrovni nevylučuje velké výkyvy v jednotlivých státech. Na základě povinné kvóty by tedy mohla vyvstat situace, že někteří uprchlíci budou relokováni do členského státu např. s úspěšností vyšší než 85%, zatímco jiní uprchlíci skončí v členském státě, kde tato úspěšnost bude nižší než 60%. V této souvislosti lze připomenout, že v roce 2003 bylo v Rakousku úspěšně vyřízeno 94% žádosti o azyl ze strany čečenských uprchlíků, o něco nižší úspěšnost vykázaly čečenské žádosti o azyl ve Francii a Dánsku. V Německu ovšem byl azyl poskytnut jen 30% čečenských žadatelů a v Polsku a Slovensku (před vstupem do EU) jen 2,4%, resp. 1%.

Snaha o stanovení objektivních kvót

Za klíčový bod navrhovaného rozhodnutí je třeba považovat úpravu kritérií, podle nichž se určuje konkrétní kvóta pro jednotlivé členské státy. Je logické, že žádní uprchlíci nebudou relokováni do Itálie nebo Řecka. U Velké Británie, Irska a Dánska se účast nepředpokládá, jelikož specifické postavení těchto států v rámci společné azylové a migrační politiky vyplývá přímo z protokolů č. 21 a č. 22 k zakládacím smlouvám. Ve vztahu ke všem ostatním členským státům EU, včetně České republiky, navrhla Evropská komise algoritmus postavený na čtyřech kritériích. Ze 40% má být brán v potaz celkový počet obyvatel členského státu a z 40% celkový HDP. V menší míře (tzn. z 10%) má být zohledněna statistika nezaměstnanosti a čtvrtým kritériem má být statistika přijatých žadatelů o azyl z předchozích pěti let. Výpočty kvót podle těchto kritérií, která jsou uvedena v bodu 20 preambule navrhovaného rozhodnutí, mají být uvedeny v příloze k rozhodnutí Rady. 

Jako u řady jiných právních opatření je i zde ďábel v detailu. I ty členské státy, které by podle původních předpokladů mohly návrh kvót podpořit, vyjádřily nesouhlas, když se dozvěděly o svém podílu na přerozdělování. S ohledem na velmi křehkou solidaritu a vzájemnou důvěru členských států v oblasti azylu a migrace je cesta ke spokojenosti všech dlouhá a trnitá, zejména když některé členské státy vystupují – podle mého názoru z dobrých právních důvodů – proti samotnému zavedení povinných kvót.

V této situaci vychází Evropská komise zřejmě z předpokladu, že to, co je kvantifikovatelné ve světle statistik EUROSTATu, bude také objektivní. Ve světle komplexních příčin migračních vln je tento předpoklad jednoznačně mylný. Zde lze pouze nastínit některé relevantní souvislosti. Např. složitou historii vztahu mezi Evropou, resp. některými bývalými koloniálními mocnostmi na jedné straně a některými africkými a asijskými státy na straně druhé nelze smést ze stolu lapidárním konstatováním, že „Afričané si mohou za všechno sami“ nebo „Evropa Africe a Asii nic nedluží“. Celou problematiku ovšem nelze ani dost dobře zredukovat na lidskoprávní argument, který je založen hlavně na skutečném či údajném dluhu po kolonialismu. 

Různí autoři upozorňují na neblahé následky zemědělského protekcionismu EU a ničivý dopad dotovaného vývozu zemědělských výrobků z Evropy zejména na některé africké země. Nechceme zde hodnotit případné ideologické aspekty sporů mezi rozvojovými zeměmi a EU na úrovni Světové obchodní organizace (WTO). Samotný průběh jednání v rámci tzv. rozvojového kola z Dohá ale vcelku dobře zrcadlí nejen diametrálně odlišné pozice členských států WTO, ale také jejich velmi odlišný ekonomický a mocenský potenciál, který nemůže zůstat bez odezvy v oblasti migrace. 

Cílem těchto úvah není hledat viníky a oběti současné uprchlické krize ve Středomoří a jinde v Evropě. Chceme pouze konstatovat, že, ať už považujeme jednotlivé argumenty za více či méně přesvědčivé, komplexitu vztahu EU k Sýrii a Eritreji, resp. odpovědnost jednotlivých evropských států nelze vyjádřit v přesných procentuálních podílech.

Neméně složité by bylo brát v potaz skutečnost, že se některé státy EU aktivně podílely na změně režimu v Libyi v roce 2011. Přitom zrovna pád vlády M. Kaddáfího měl velmi zřetelný dopad v podobě uvolnění cesty uprchlíků z Afriky do Evropy. Ponechme stranou skutečnost, že bombardování Libye s ohromnými ztrátami na lidských životech proběhlo nad rámec mandátu Rady bezpečnosti OSN, a tedy v rozporu s mezinárodním právem, a položme si jen otázku, zda by nepřímé následky nelegálního vojenského zásahu neměly nést především ty státy EU, které se na něm podílely. Zřejmě ještě složitější by bylo určení podílu některých evropských zemí na občanské válce v Sýrii.
Ve světle těchto komplexních a těžko rozluštitelných souvislostí se jeví stanovení kvót podle čtyř zdánlivě objektivních počtů za naprosto nevhodné.

Dilema společné azylové politiky

Je příznačné, že v současné debatě o návrhu Evropské komise na přerozdělování uprchlíků mezi (některými) členskými státy EU není hlavním předmětem chybějící právní opora návrhu ve světle práva EU, ale spor některých členských států (včetně těch největších) o konkrétní výši kvót. Když Evropská komise navrhla uprchlické kvóty na základě čl. 78 odst. 3 Smlouvy o fungování EU, neozval se protest členských států na obhajobu zbytku jejich suverénních pravomocí v oblasti migrace, ale začalo smlouvání o nejvýhodnějších počtech. 

Toto handrkování o nižších a vyšších počtech však může stěží překrývat zásadnější rozpory. Z dlouhodobého pohledu vedlo zařazení azylové a migrační politiky pod sdílené pravomoci EU a členských států k oslabení jedné ze stěžejních funkcí státnosti, kterou je kontrola nad státním územím a regulace migračních toků. S ohledem na nedůvěru mezi členskými státy a nejasné rozdělení odpovědnosti za azylovou politikou včetně stanovení povinných kvót na přijímání uprchlíků je třeba položit si otázku, v čem má dnes spočívat přidaná hodnota společného postupu ve věci azylu. Zdá se, že alespoň z podstatné části se vytratila solidarita a vzájemná důvěra mezi členskými státy.
Dilema současné národní a unijní azylové politiky spočívá ve výběru menšího ze dvou zel. Buď se Evropa tvář v tváři opakujících se uprchlických tragédií ve Středomoří i jinde rozhodne pro přijímání dalších vln žadatelů o azyl, byť se v dalším řízení ukáže, že řada z nich má pro svoji migraci převážně ekonomické důvody. Anebo Evropa doslova zavře své brány i za cenu obrovských lidských tragédií. Lidskoprávní a čistě humanitární důvody hovoří ve prospěch první varianty. K druhému řešení tlačí členské státy nálada části obyvatelstva, která je výsledkem některých resentimentů, ale také částečně oprávněných obav z nezvládnutelné integrace přistěhovalců z jiných kulturních okruhů a naprosto oprávněných obav z toho, že unijní a státní orgány neinformují o stavu integrace přistěhovalců zcela správně.

Domníváme se, že zásadní dilema evropské azylové politiky nelze vyřešit pomocí nového byrokratického mechanismu uprchlických kvót. V situaci, kdy si členské státy z dobrých důvodů přestaly důvěřovat navzájem, v praxi suspendovaly část svých evropskoprávních závazků a nakonec se přetahují o nižší kvóty, by se mohlo nemálo lidem stýskat po době, kdy azylová a migrační politika byla v rukou suverénních států, které mají jasnou koncepci právní a politické odpovědnosti za přijímání uprchlíků a fungují v souladu s národním demokratickým procesem. Oslabení role suverénních států v oblasti migrační politiky nakonec nevedlo k efektivnějšímu řešení současné uprchlické problematiky, ani k lepšímu zajištění lidských práv. Až bude národní stát zbaven dalších možností suverénního rozhodování o přistěhovalectví, kdo má zajistit základní práva nejen občanů, ale i samotných uprchlíků? Možná i ochránci lidských práv si postupně uvědomují, že tento stěžejní úkol nemůže splnit ani bruselská byrokracie, ani nevládní organizace, ale pouze silný a demokraticky legitimovaný stát.