Zamyšlení nad trestní odpovědností zastupitelů

Právní odpovědnost obecně patří k základním institutům veřejné správy. Je poměrně složité tento institut definovat nebo přesně popsat. Nejsou jednoznačné názory na to, jaký je její smysl a jakým způsobem se v právu projevuje a působí na společenské vztahy.

Kdybychom vycházeli z teorie práva, existují dva názory. Jedna skupina autorů tvrdí, že odpovědnost nastupuje již v okamžiku vzniku prvotního právního vztahu. Existuje tedy i tehdy, pokud se právní subjekty chovají v souladu s právem. Jiní zastávají názor, že odpovědnost nastupuje jako sekundární právní vztah až tehdy, když dojde k porušení vztahu primárního, a projevuje se zejména jako sankce uvalená na toho, kdo se dopustil jednání právem reprobovaným.

Právo na dobrou správu

V oblasti českého správního práva bývá odpovědnost řazena mezi záruky zákonnosti ve veřejné správě. Uplatňování odpovědnosti za porušení právních povinností pak představuje jednu ze záruk zákonnosti veřejné správy. V oblasti územní samosprávy odpovědnost souvisí s principem dobré správy. „Právo na dobrou správu“ se stále ve větší míře prosazuje nejen na evropské a mezinárodní úrovni, ale i na úrovni národní. Dobrá správa a její principy se poprvé v našem právním řádu objevily v souvislosti s přijetím zákona o veřejném ochránci práv. Ve smyslu toho pak odpovědnost nastupuje nejen tehdy, je-li jednání institucí veřejné správy v rozporu s právem, ale také pokud veřejná správa neodpovídá principům demokratického právního státu nebo je nečinná. Obecně bychom mohli dobrou správu označit jako komplex činností a jejich změn, který se projevuje v rovině legislativní úpravy i v rovině aplikační. Svůj význam mají i etické kodexy úředníků.

Jednou z velmi problematických oblastí odpovědnosti vůbec je odpovědnost územní samosprávy a konkrétně osob, které tuto oblast veřejné správy vykonávají. V našem případě se přikláníme k názoru, že předpokladem této odpovědnosti nemusí být vždy porušení konkrétní právní povinnosti. Odpovědnost územní samosprávy nastupuje i tehdy, pokud sice koná v souladu s právem, ale nikoliv správně. Dokonce její právní odpovědnost nastává i tehdy, pokud jedná správně a dojde ke vzniku škody. Tyto případy jsou upraveny především ve zvláštních zákonech.

V nejširším slova smyslu může územní samospráva např. odpovídat i za to, že poskytuje adresátům informace o své činnosti. Tyto informace jsou povinny poskytovat státní orgány, územní samosprávné celky a jejich orgány a veřejné instituce a další subjekty.

Z hlediska odpovědnosti územní samosprávy je třeba odlišovat odpovědnost nositelů a odpovědnost fyzických osob, které plní úkoly územní samosprávy. U fyzických osob, které plní úkoly veřejné správy rozlišujeme odpovědnost trestní, odpovědnost občanskoprávní a odpovědnost za škodu. Speciální právní úprava trestní odpovědnosti úředníků územních samosprávných celků neexistuje. Trestní zákoník se pouze zmiňuje o trestném činu zneužití pravomoci úřední osoby. Odpovědnost za škodu se bude řídit příslušnými ustanoveními o regresu resp. zákoníkem práce.

Stále ve větší míře se setkáváme se skutečností, že se zastupitelé na obcích dopouštějí trestné činnosti. Otázka trestní odpovědnosti osob spojená s jejich rozhodováním ve volených orgánech územních samosprávných celků se dostává stále více do popředí jak v odborné, tak především v laické veřejnosti. Svědčí o tom odborné články v tisku i publikované reportáže. V poslední době došlo k zahájení trestního stíhání osob i v některých více sledovaných případech (např. tzv. „kauza Opencard“), a proto tato celospolečenská diskuze zesílila. Někdy se naopak vyskytly námitky proti přemíře trestní represe ve vztahu k těmto funkcionářům, a to v některých případech až názory, že je zde zasahováno do ústavně garantovaného práva na samosprávu.

V návaznosti na toto aktuální téma byly zpracovány i některé analýzy, jejichž cílem bylo shrnout a označit limity trestní odpovědnosti osob činných ve volených orgánech územních samosprávných celků. Ve svém článku se budu zabývat trestní odpovědností zastupitelů, kteří jsou činní ve volených orgánech územních samosprávných celků (zastupitel, radní, starosta, primátor, hejtman).

Samosprávy a trestní odpovědnost

Na úrovni územních samosprávných celků působí další volené komise a výbory (některé zřizované obligatorně, některé zřizované fakultativně), které však nemají postavení orgánů územních samosprávných celků, např. kontrolní a finanční výbor. Trestní odpovědnost osob za jednání v těchto orgánech s ohledem na vymezení účelu tohoto článku nebude jejím předmětem, byť samozřejmě závěry zde obsažené mohou být přiměřeně vztaženy i na ně. 

Zastupitelé tak mohou páchat: – trestné činy s obecným subjektem – tedy trestnou činnost, jako každá jiná fyzická osob, např. podvod (§ 209 trestního zákoníku) nebo zpronevěra (§ 206 trestního zákoníku), nebo – trestné činy se speciálním subjektem – tedy ty trestné činy, kde shora uvedené osoby vystupují jako úřední osoby ve smyslu § 127 trestního zákoníku (dříve veřejní činitelé podle § 89 odst. 9 trestního zákona účinného do 31. 12. 2009) – např. zneužití pravomoci úřední osoby (§ 329 trestního zákoníku).

Z pohledu trestního zákoníku, a to konkrétně § 127 odst. 1 písm. d) trestního zákoníku, jsou zastupitelé úředními osobami. Tohoto postavení však požívají, pouze pokud plní úkoly státu nebo společnosti a používají při tom svěřené pravomoci pro plnění těchto úkolů. Ustanovení § 127 odst. 2 trestního zákoníku pak uvádí, že k trestní odpovědnosti se podle jednotlivých ustanovení trestního zákoníku vyžaduje, aby trestný čin byl spáchán osobou v souvislosti s její pravomocí a odpovědností, a to v tomto případě právě s ohledem na její postavení.

Rozšířený rozsah trestní odpovědnosti těchto osob jako úředních osob je ale na druhou stranu s ohledem na jejich postavení „kompenzován“ zvýšenou mírou jejich ochrany ve spojení s výkonem funkce, kterou zastávají – viz § 127 odst. 2 trestního zákoníku „K trestní odpovědnosti a ochraně úřední osoby …“ (zde je možné odkázat např. na trestný čin násilí proti úřední osobě podle § 325 trestního zákoníku).

Jak uplatňování vyšší míry, resp. charakteru odpovědnosti (zde trestní), tak ale i uplatňování vyšší míry ochrany jmenovaných osob je tak nastaveno správně, neboť odráží důležitost postavení těchto osob, rozsah práv a povinností, které jsou jim společností prostřednictvím právní úpravy svěřeny.

V návaznosti na posuzování jejich trestní odpovědnosti, tedy jako fyzických osob, je na místě zmínit i otázku možné trestní odpovědnosti samotného územně samosprávného celku jakožto právnické osoby ve smyslu § 6 odst. 1 písm. b) zákona č. 418/2011 Sb., o trestní odpovědnosti právnických osob a řízení proti nim, ve znění pozdějších předpisů. Tento článek s ohledem na jeho rozsah se však již netýká této problematiky, která se zabývá toliko trestní odpovědností shora vymezeného okruhu fyzických osob.

Z judikatury Nejvyššího soudu je zřejmé, že u trestních věcí, o kterých v rámci dovolací agendy rozhodoval, se většinou nejedná o případy, kde by byla trestní odpovědnost dovozována primárně například pro rozhodnutí o dispozicích s majetkem územního samosprávného celku, nebo která by mohla být označena jako rozhodnutí politická. Ve většině případů se jedná o běžnou kriminalitu (zpronevěra, korupce), a i v těch případech, kde se jednalo o trestní postih pro dispozice s majetkem územního samosprávného celku, tak v naprosté většině případů byla trestní odpovědnost dovozována pro zcela zřejmé obcházení právních předpisů, když starostové činili dispozice s obecním majetkem bez předešlého rozhodnutí zastupitelstva nebo rady. Judikatura nepotvrzuje názory o možném zasahování trestně právními prostředky do samosprávy územních samosprávných celků a ani to, že se jedná o trestnou činnost „kontroverzní“.

Z analýzy, která byla provedena také u Nejvyššího státního zastupitelství, vyplývá, že se z podstatné části jedná o trestnou činnost spojenou se zadáváním veřejných zakázek. Jedná se jak o nepostupování podle zákona o veřejných zakázkách vůbec nebo jeho porušování, např. cíleným rozdělováním veřejné zakázky na více veřejných zakázek, a tím i ovlivňování druhu takové veřejné zakázky a druhu zadávacího řízení.

Nakládání s majetkem

Mnoho trestné činnosti zastupitelů souvisí s hospodařením územních samosprávných celků, zejména s nakládáním s majetkem. V těchto případech pak není vyloučena odpovědnost jednotlivých členů kolektivního orgánu, jak uvádí judikatura

„(např. zastupitelstva nebo rady), jestliže tento kolektivní orgán přijal rozhodnutí na svém zasedání, které vedlo k porušení zákonné povinnosti (např. vyplývající z § 39 odst. 2 a § 85 písm. a) zákona o obcích) proto, že došlo ke schválení převodu vlastnictví nemovitého majetku za podstatně nižší cenu, než je cena obvyklá. Pokud uvedeným rozhodováním došlo k porušení povinnosti majetek obce řádně opatrovat, nebo spravovat, pak šlo o porušení důležité povinnosti v pojetí § 221 odst. 1 trestního zákoníku“. 

V rámci trestních řízení se jako nejčastější pochybení starostů vyskytuje nerespektování kompetenčních ustanovení o rozhodování o hospodaření územního samosprávného celku, tedy porušování zejména § 84, § 85 a § 102 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), a to často ve spojení s porušením povinnosti stanovené v § 39 odst. 1 a) nebo § 39 odst. 2 stejného zákona. Jedná se tak v obecné rovině o otázku vytváření vůle obce k majetkovým dispozicím. 

V této souvislosti judikatura dále dovozuje,

„že trestní odpovědnost za schválení a důsledky rozhodnutí přijatého zmíněnou většinou, pokud bylo učiněno v rozporu s povinností členů zastupitelstva obce řádně spravovat majetek obce, mohou nést všichni členové zastupitelstva obce, kteří hlasovali pro schválení určitého rozhodnutí, jímž byla způsobena škoda na majetku obce“. 

Pro dovršení podílu členů zastupitelstva na přijetí rozhodnutí o schválení zjevně nevýhodného prodeje obecního majetku je zřejmě zapotřebí naplnit ještě jednu podmínku, a to, že zasedání, na kterém bylo usnesení schváleno, bylo veřejné, tzn., že jako veřejné bylo též svoláno (srov. § 93 odst. 1, odst. 3 obecního zřízení), jinak by nemohlo dojít k platnému schválení usnesení. 

Pro posouzení odpovědnosti člena kolektivního orgánu obce (kraje) bude důležité zjistit jeho řádné (platné) zvolení, zda kolektivní orgán rozhodoval v rámci své působnosti (samostatné nebo přenesené), jaký byl způsob hlasování člena na jednání kolektivního orgánu. 

Pokud se týká objasnění otázky, zda rozhodnutí bylo či nebylo v souladu s právními předpisy, lze přihlédnout i k činnosti a závěrům kontrolních a dozorových orgánů. Judikatura soudů se v mnoha případech zabývala i postavením starosty ve vztahu k vytváření vůle obce. 

„Starosta obce podle dřívější ani současné úpravy nemohl a nemůže vytvářet sám vůli obce, ale pouze mohl a může tuto vůli navenek sdělovat a projevovat. Obce jsou veřejnoprávními korporacemi, a pokud jednají ve věcech práva soukromého, nelze tvoření a projevy jejich vůle mechanicky posuzovat stejně, jako by šlo např. o obchodní společnosti. Vzhledem k tomu, že oprávnění obecního zastupitelstva dle § 36a zákona č. 367/1990 Sb. bylo zákonem taxativně vymezené a zároveň výhradní, nemohou být třetí osoby při právních úkonech dle cit. ustanovení na pochybách, že o takovém právním úkonu musí napřed kladně rozhodnout obecní zastupitelstvo“. 

„Starosta obce nemůže vytvářet sám vůli obce; může pouze tuto vůli navenek sdělovat a projevovat. Oprávnění rozhodovat o právních úkonech obce je ze zákona beze zbytku rozděleno mezi obecní radu a obecní zastupitelstvo, a to tak, že obecní zastupitelstvo rozhoduje o taxativně vypočtených právních úkonech podle § 36a odst. 1 a 2 zákona o obcích [zákona č. 367/1990 Sb.], zatímco obecní rada rozhoduje na základě generální (zbytkové) klausule uvedené v § 45 písm. p) zákona o obcích [zákona č. 367/1990 Sb.] o všech ostatních právních úkonech obce. Takové rozhodnutí obecního zastupitelstva nebo obecní rady je třeba považovat za zákonem stanovenou podmínku právního úkonu a jeho absence zakládá absolutní neplatnost právního úkonu. Starosta obce tudíž nemůže bez souhlasu obecního zastupitelstva (případně rady obce) platně učinit takový právní úkon, který by závažným způsobem ohrožoval majetek obce“ . 

Odborníci na trestní řízení se shodují v tom, že ve vztahu k orgánům činným v trestním řízení je problematické zejména dokazování subjektivní stránky trestného činu, a to především u trestného činu zneužití pravomoci úřední osoby podle § 329 trestního zákoníku (dříve zneužívání pravomoci veřejného činitele podle § 158 trestního zákona účinného do 31. 12. 2009), a to ve znaku „v úmyslu způsobit jinému škodu nebo jinou závažnou újmu anebo opatřit sobě nebo jinému neoprávněný prospěch“, což je pohnutka (obecně fakultativní, zde se však jedná konkrétně o obligatorní znak subjektivní stránky trestného činu) tohoto trestného činu. Neprokázání nebo nedostatečné prokázání právě subjektivní stránky trestné činnosti bývá nejčastější příčinou toho, že soudy obžalované zprošťují obžaloby nebo zastavují jejich trestní stíhání.

Stejně tak je snaha kolektivních orgánů některých územních samosprávných celků znemožnit identifikaci konkrétních hlasujících zastupitelů. Nicméně i k tomu se již judikatura vyjádřila tak, že „trestní odpovědnosti každého z členů zastupitelstva obce, který hlasoval pro schválení nevýhodného prodeje nemovitého majetku obce, pak nebrání ani skutečnost, jestliže rozhodoval jako člen kolektivního orgánu.“

Dochází i k situacím, že kolektivní orgány, resp. jejich členové se snaží vyloučit své zavinění ve formě úmyslu právě odkazem na to, že se spoléhaly na správnost různých odborných vyjádření a právních rozborů. Není ojedinělé, že územní samosprávný celek si ke svým účelům najímá služby právních kanceláří, které jim zabezpečují celý právní servis a vytváří jim podkladové materiály pro závažnější rozhodnutí zastupitelů, kdy se spoléhají na rady advokátů. K tomu zaujal stanovisko Nejvyšší soud ze dne 19. 1. 2011, sp. zn. 5 Tdo 848/2010,

„Jestliže se laické osoby spolehnou na právní rady advokáta jako osoby práva znalé, aniž by zde byly nějaké konkrétní okolnosti, ze kterých by mohly usuzovat na nesprávnost takových rad, nelze u nich zpravidla dovodit úmyslné zavinění“.

Závěr

Závěrem je třeba uvést, že samozřejmě nelze vyloučit, že určitá jednání zastupitelů se stanou předmětem prověřování v rámci trestního řízení, které následně skončí odložením věci podle § 159a odst. 1 trestního řádu, a to i třeba na základě vhodně sepsaných trestních oznámení podaných v rámci politického „boje“ v jednotlivých územních samosprávných celcích. Z hlediska orgánů činných v trestním řízení je třeba nakládat se skutečnostmi nasvědčujícími tomu, že byl spáchán trestný čin stejně, a to, ať se týkají zastupitelů nebo osob jiných. Nicméně z dostupných materiálů vyplývá, že trestná činnost ze strany zastupitelů není ojedinělá a spíše narůstá.

Většina zastupitelů obce nemá před zvolením potřebné znalosti o veřejné správě a o její činnosti. Mnohdy se projevují snahy přenášet zkušenosti z podnikatelského prostředí do činnosti orgánů obce, tím vznikají zásadní rozpory a problémy. Nekontrolovaným využíváním zkušeností a návyků z podnikatelského prostředí může dojít k porušování právních předpisů s následnou trestní a správní odpovědností. Seznámení zastupitelů s organizací veřejné správy, jejími orgány, základní právní úpravou a ekonomikou je proto minimálním předpokladem zlepšení úrovně, zejména na malých obcích.