Zákon o registru smluv – vhled do úpravy

1. 7. 2016 nabývá účinnosti podstatná část – v našich podmínkách zcela nové – úpravy registru smluv. Nová instituce, založená na povinném uveřejňování smluv uzavíraných osobami či orgány náležejícími do veřejného sektoru, má doplnit spektrum nástrojů zajišťujících dodržování zásad nakládání s veřejnými prostředky.

Autor: JUDr. Václav Pilík, Ph.D. Autor je členem katedry soukromého práva vysoká školy CEVRO Institut.

Uvedená úprava je předmětem zákona č. 340/2015 Sb., o zvláštních podmínkách účinnosti některých smluv, uveřejňování těchto smluv a o registru smluv (zákon o registru smluv) (dále také jen „ZoRS“). K jeho zařazení do českého právního řádu lze poznamenat, že s ním není spojena přímá novela stávajících právních předpisů (ať v podobě novelizujících ustanovení nebo tzv. doprovodného zákona) a není v něm obsaženo ani zmocnění k vydání prováděcího právního předpisů.

Nový zákon je výsledkem poslanecké iniciativy a z pohledu vývoje záměru povinné publikace smluv uzavíraných veřejným sektorem představuje vlastně „druhý pokus“.[1]

Z hlediska legislativního řešení lze novou úpravu charakterizovat

-   podobou samostatného zákona (nikoli zákona pouze novelizujícího dosavadní předpisy[2]),

-   veřejnoprávní povahou (obligatorní publikací smluv se sleduje veřejný zájem),

-   zásahem do soukromoprávních poměrů (s obligatorní publikací smluv jsou spojeny soukromoprávní důsledky, např. povinnost písemné formy nebo podmínku účinnosti a sankci zpětného zrušení).

Nad rámec legislativního řešení charakterizuje novou úpravu vydatný diskusně-polemický potenciál. Plně se projevil již v procesu přijímání ZoRS; značně intenzivně jej využívá i aktuálně projednávaný návrh první novely ZoRS.[3]

Registr smluv je zřízen „jako informační systém veřejné správy, který slouží k uveřejňování smluv podle tohoto zákona“ (§ 4 odst. 1 ZoRS).[4] Jeho správa se svěřuje Ministerstvu vnitra (§ 4 odst. 2 ZoRS). K jeho základním znakům patří bezplatný přístup dálkovým způsobem (§ 4 odst. 3 ZoRS).

Zároveň registr smluv nenahrazuje žádnou z již existujících veřejných evidencí, byť by jejím předmětem byly (také) smlouvy uzavírané osobami nebo orgány veřejného sektoru. Jinou věcí je, že splnění povinnosti uveřejnění smlouvy podle ZoRS může ve stanovených případech nahradit publikaci smlouvy uloženou jiným zákonem (srov. § 8 odst. 4 a 5 ZoRS[5]).

Patří se dodat, že registr smluv ve smyslu ZoRS nelze směšovat s dřívějším registrem smluv provozovaným na webu Ministerstva vnitra; tento starší registr nesplňuje parametry ZoRS, jde o zcela odlišnou evidenci.

Klíčovou (a vzdor deklaracím o jasnosti nové úpravy někdy i obtížnou – viz dále) otázkou nového zákona je rozsah uveřejňovaných dokumentů. V zásadě je dán třemi podmínkami:

1.  Uveřejňují se smlouvy, přičemž povahu dokumentu jako smlouvy je třeba posoudit podle jeho skutečného obsahu a podstaty, nikoli podle názvu či jiných formálních znaků.

2.  Soukromoprávní smlouvy se uveřejňují obecně (avšak s výjimkami); z veřejnoprávních smluv jen smlouvy o poskytnutí dotace nebo návratné finanční výpomoci.

3.  Pro povinné uveřejnění je rozhodné, zda alespoň na jedné straně smlouvy stojí osoba nebo orgán uvedený v obsáhlém výčtu § 2 odst. 1 ZoRS.

K poslední podmínce dodejme, že výčet je jednou z možných metod vymezení v tomto článku tak zjednodušeně označených „osob a orgánů veřejného sektoru“. Tato metoda s sebou nese riziko mezer; zákonodárce mu však dal přednost před rizikem neostrých hranic obecného vymezení, což lze kvitovat jako rozumnou volbu. Po nabytí odložené účinnosti ustanovení § 6 a 7 ZoRS, která povinným uveřejněním podmiňují účinnost smlouvy a nesplnění povinného uveřejnění sankcionují zrušením smlouvy od počátku, se totiž ukáže být méně problematická situace, kdy zákonodárce určitou osobu nebo orgán ve výčtu opomněl (opomenutí lze pro futuro napravit novelou), než situace, kdy budou smluvní vztahy fatálně zasaženy mylným názorem stran, že dané smlouvy nepodléhají povinnému uveřejnění podle ZoRS.

Povinné uveřejnění prostřednictvím registru smluv se vztahuje na smlouvy uzavřené 1. 7. 2016 a později (§ 10 první část ust. ZoRS).

Dopadá však i na starší smlouvy uzavřené před 1. 7. 2016, byla-li tohoto dne nebo později uzavřena dohoda, kterou se taková smlouva doplňuje, mění, nahrazuje nebo ruší. V takovém případě se s dohodou uveřejní i dotčená smlouva (§ 8 odst. 3 ZoRS).

Vymezení smluv podléhajících povinnému uveřejnění prostřednictvím registru smluv je korigováno relativně složitým systémem výjimek (zčásti, ve však zcela založeným také na výčtové metodě). Výjimky se liší způsobem vymezení (tzn. svou „konstrukcí“) i rozsahem (tzn. mohou se týkat smlouvy jako celku nebo pouze její části).

Jako výjimky z povinného uveřejnění jsou výslovně označeny případy:

-   informací, „které nelze poskytnout při postupu podle předpisů upravujících svobodný přístup k informacím“ (§ 3 odst. 1 ZoRS).[6] Tato výjimka dopadá pouze na části smlouvy vymezené uvedenými informacemi,

-   smluv uvedené v obsáhlém výčtu (§ 3 odst. 2 ZoRS), přičemž výjimky zde obsažené se různí formulací, rozsahem i věcnými důvody (popř. mírou přesvědčivosti takových důvodů). Tyto výjimky se týkají převážně smlouvy jako celku.

Z důležitých výjimek posléze uvedené skupiny budiž zmíněny alespoň výjimky pro „smlouvu vzniklou v rámci právního jednání s fyzickou osobou, která jedná mimo rámec své podnikatelské činnosti“ [§ 3 odst. 2 písm. a) ZoRS] a „smlouvu, jestliže výše hodnoty jejího předmětu je 50000 Kč bez daně z přidané hodnoty nebo nižší“ [§ 3 odst. 2 písm. i) ZoRS, hovoří se též o pravidlu de minimis nebo o podlimitních smlouvách].

Výjimkám lze připodobnit:

-   ustanovení vylučující z osob a orgánů ve výčtu § 2 odst. 1 „právnickou osobu založenou podle jiného než českého práva, která působí převážně mimo území České republiky“ (§ 2 odst. 2 ZoRS). Je-li však druhou stranou, osoba, která do výčtu rovněž patří a která nemá citovanou povahu, povinnost uveřejnění prostřednictvím registru smluv je zachována,

-   ustanovení o vyloučení některých metadat z důvodu ochrany obchodního tajemství (§ 5 odst. 6 ZoRS). Toto ustanovení se týká pouze metadat.

Jak již naznačeno, některé výjimky nejsou prosty interpretačních a aplikačních nejasností. Například již určení, kdy právnická osoba „působí převážně mimo území České republiky“ (§ 2 odst. 2 ZoRS), může být sporné; potom je třeba je „změřit“, k čemuž právní úprava podrobnější návod již nedává. Jindy zákon vylučuje z povinného uveřejnění „smlouvu, jejíž alespoň jednou smluvní stranou je obec, která nevykonává rozšířenou působnost, příspěvková organizace touto obcí zřízená nebo právnická osoba, v níž má taková obec sama nebo s jinými takovými obcemi většinovou účast“ [§ 3 odst. 2 písm. l) ZoRS], z čehož by bylo prostým jazykovým výkladem možno dovodit, že výjimka platí i tehdy, když druhou stranou smlouvy bude například stát či kraj; smysl výjimky byl však poněkud jiný (a sice ulehčit jen uvedeným subjektům, nikoli např. státu či krajům od administrativy spojené s povinným uveřejňováním smluv). 

Pod tíhou objevených nejasností na straně jedné a očekávání budoucích dopadů (ne)splnění povinného uveřejnění podle § 6 a 7 ZoRS na předmětnou smlouvu na straně druhé bývá doporučováno v pochybnostech smlouvu uveřejnit (zaslat k uveřejnění).

Nelze než souhlasit, že takový postup je z hlediska smluvních stran bezpečnější; z pragmatického hlediska jej lze dokonce doporučit. Zároveň však nelze pominout, že z hlediska ústavní kautely zákonného základu ukládání povinností (čl. 4 odst. 1 Listiny základních práv a svobod), včetně jejich dostatečného a nepochybného vymezení, je krajně nežádoucí stav, kdy právní úprava neadresuje povinnost jasně, a osoba potom takovou povinnost plní „pro svůj klid“ v nejistotě, zda jí vázána je, či není.

Uveřejnění smlouvy prostřednictvím registru smluv je předmětem účelové definice § 5 odst. 1 ZoRS, podle něhož se jím rozumí „vložení elektronického obrazu textového obsahu smlouvy v otevřeném a strojově čitelném formátu a rovněž metadat podle odstavce 5 do registru smluv.“

Elektronický obraz textového obsahu smlouvy lze chápat jako text, který svým obsahem a uspořádáním koresponduje uzavřené smlouvě (s výjimkou zákonem uloženého či umožněného znečitelnění některých částí) a ve kterém lze jednoduchým způsobem vyhledávat slova či jejich řetězce (např. použitím funkce Ctrl+F). Konkrétní přípustné formáty dokumentů uvádí pouze Ministerstvem vnitra zpřístupněná metodika[7] (je otázkou, zda jejich úprava neměla být zákonem svěřena prováděcímu právnímu předpisu).

Metadata zahrnují základní identifikaci uveřejněné smlouvy co do stran, předmětu, ceny či hodnoty plnění a data uzavření (§ 5 odst. 5 ZoRS).

Smlouva se zasílá k povinnému uveřejnění bez zbytečného odkladu, nejpozději však do 30 dnů od jejího uzavření (§ 5 odst. 2 věta první ZoRS). Zaslání se provádí na elektronickém formuláři uveřejněném správcem registru smluv na portálu veřejné správy do datové schránky zřízené správci registru smluv pro tento účel (§ 5 odst. 3 ZoRS). Správce registru smlouvu uveřejní bezodkladně po jejím doručení (§ 5 odst. 2 věta druhá před středníkem ZoRS). Do datové schránky, z níž mu byla smlouva zaslána, potom zašle potvrzení o uveřejnění (§ 5 odst. 4 věta první před středníkem ZoRS). Uveřejnění smlouvy, jakož i zaslání potvrzení o něm, se provádí zpravidla automatizovaně (§ 5 odst. 2 věta druhá za středníkem a odst. 4 věta první za středníkem ZoRS).

V praxi se lze občas setkat s nesprávným závěrem, že povinnost zaslat smlouvu k uveřejnění prostřednictvím registru smluv má pouze osoba nebo orgán uvedené ve výčtu § 2 odst. 1 ZoRS. Podle § 5 odst. 2 i.p. ZoRS však smlouvu k uveřejnění zasílá „[o]soba uvedená v § 2 odst. 1 nebo smluvní strana smlouvy“. Povinnost a odpovědnost za splnění povinného se tudíž adresují stranám společně. Výčet osob a orgánů v § 2 odst. 1 ZoRS tak slouží identifikaci smluv podléhajících povinnému uveřejnění prostřednictvím registru smluv; nikoli k výlučné identifikaci nositelů povinnosti zaslat takové smlouvy k uveřejnění.

Ujednání stran o konkrétní realizaci této povinnosti je možné, ba žádoucí; optimálně má být pojato již do smlouvy podléhající povinnému uveřejnění.[8] Má však jen soukromoprávní význam (může směřovat např. k zaplacení smluvní pokuty, náhradě škody…); ničeho nemění na sdílení veřejnoprávní povinnosti a odpovědnosti stranami podle § 5 odst. 2 i.p. ZoRS.

Úprava následků (ne)splnění povinného uveřejnění má vzhledem k zásadním dopadům na smluvní praxi oproti zbytku ZoRS odloženu účinnost na 1. 7. 2017 (tj. o jeden rok).

Pro smlouvy uzavřené po tomto datu bude platit, že

-   účinnosti nabudou nejdříve dnem uveřejnění (§ 6 odst. 1 ZoRS), s výjimkou kvalifikované události (§ 6 odst. 2 ZoRS),

-   nebudou-li uveřejněny do ani do tří měsíců ode dne uzavření, platí ex lege za zrušené od samého počátku (§ 7 odst. 1 ZoRS).

Navázání účinnosti smlouvy na její uveřejnění znemožňuje využít ve smlouvách podléhajících ZoRS klauzuli zpětné účinnosti, jíž judikatura obecně připustila (srov. Nejvyšší soud 32 Odo 705/2005, 28 Cdo 3033/2005, 23 Cdo 5457/2014).

Tvrdá sankce zrušení smlouvy od počátku je vyloučena pro blíže vymezené případy, kdy nebyla prostřednictvím registru smluv uveřejněna pouze část smlouvy nebo byla nesprávně vyloučena z uveřejnění metadata z důvodu ochrany obchodního tajemství, dojde-li zároveň k opravě (§ 7 odst. 2 ZoRS).

Zákon o registru smluv jako zcela nová právní úprava rozšiřuje dosavadní veřejnoprávní rámec soukromoprávních i vymezených veřejnoprávních smluv. Na jedné straně slibuje přínos k legalitě a efektivitě nakládání s veřejnými prostředky; na druhé straně zasahuje praxi smluvních vztahů s tzv. veřejným sektorem, přičemž se dotýká všech smluvních stran, nejen osob a orgánů veřejného sektoru vypočtených v § 2 odst. 1 ZoRS.

Podle přijatého znění má ZoRS vstoupit do smluvní praxe ve dvou fázích. V prvé fázi, od 1. 7. 2016, nastupuje povinnost uveřejnění prostřednictvím registru smluv. Ve druhé fázi, od 1. 7. 2017, pak k uvedené povinnosti přistoupí podmínka účinnosti smluv a sankce zpětného zrušení.

Aktuálně připravovaná novelizace ZoRS, jakož i setrvalá diskuse nad zákonem jako celkem mohou do tohoto vývoje vnést podstatné změny; dokud však nezískají podobu platného a účinného znění zákona, je třeba respektovat stávající koncepci, včetně její funkční implementace dotčenou částí smluvní praxe.